施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目面臨的問(wèn)題和建議

白　鑫/文

    發(fā)布日期：2017-02-21


關(guān)注?！?中冶寶鋼技術(shù)　陳建鋼　攝

2017年2月13日，財(cái)政部PPP政府和社會(huì)資本合作中心對(duì)外公布全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第5期季報(bào)，披露了最新的PPP各項(xiàng)數(shù)據(jù)。在全國(guó)入庫(kù)PPP項(xiàng)目方面，季報(bào)顯示，截至2016年12月末，共計(jì)11260個(gè)，投資額13.5萬(wàn)億元。其中，已簽約落地1351個(gè)，投資額72.2萬(wàn)億元，落地率31.6%。PPP項(xiàng)目自推出以來(lái)，呈現(xiàn)出如火如荼的局面，不管是央企、金融機(jī)構(gòu)，還是民營(yíng)企業(yè)，一時(shí)間蜂擁而上，攜政策為導(dǎo)向，整個(gè)社會(huì)掀起了新一輪的投資熱潮，PPP項(xiàng)目炒紅了PPP概念股，加深了銀行的投放深度，潛移默化地刺激實(shí)體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也在不斷地規(guī)范政府公共服務(wù)投資，優(yōu)化資源配置和財(cái)政支出狀況。

對(duì)于施工企業(yè)而言，面對(duì)突如其來(lái)的建筑市場(chǎng)的嚴(yán)冬，積極投身PPP項(xiàng)目，是企業(yè)生存發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇。這幾年，國(guó)家在優(yōu)化政策支撐、嚴(yán)控財(cái)政支付、提高政府行為規(guī)范等方面為PPP市場(chǎng)的良好發(fā)展提供了保障。但不得不說(shuō)，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，還是有諸多難題。

一、PPP項(xiàng)目立法遲遲未出，法律保障銜接不健全

現(xiàn)在法律法規(guī)保障主要還是面臨兩個(gè)問(wèn)題，首先就是法律沖突，PPP模式和現(xiàn)行法律法規(guī)以及項(xiàng)目審批有或大或小的沖突，導(dǎo)致了PPP項(xiàng)目遇到了合規(guī)問(wèn)題，也引發(fā)了很多灰色操作，比如明股實(shí)債、小股大債。其次是部委政策和規(guī)范性文件之間的沖突，沒(méi)有一個(gè)特別明確的上位法，各個(gè)部委在自己的權(quán)限內(nèi)出臺(tái)的規(guī)范性文件有一定的沖突。

如何應(yīng)對(duì)：一、盡快完善PPP項(xiàng)目立法，確保PPP項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范性。二、施工企業(yè)應(yīng)認(rèn)真研究目前既有政策，在法律規(guī)章準(zhǔn)繩范圍內(nèi)開(kāi)展PPP項(xiàng)目工作，切不可在法律盲區(qū)和模糊地帶操作。在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，認(rèn)真研究項(xiàng)目可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，包括稅收、保險(xiǎn)、不可抗力、違約等方面。

二、PPP項(xiàng)目落地速度慢，施工產(chǎn)值轉(zhuǎn)換效率低

PPP項(xiàng)目落地慢的因素有多方面，包括政府方原因、資金方原因、施工企業(yè)自身原因等。政府方原因：不嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部PPP項(xiàng)目5個(gè)階段、19個(gè)步驟，先招社會(huì)資本方再組織入庫(kù)等程序，導(dǎo)致社會(huì)資本方中標(biāo)后入庫(kù)滯后，甚至招標(biāo)項(xiàng)目已突破公共財(cái)政支出10%的紅線。同時(shí)，地方政府招標(biāo)采購(gòu)PPP項(xiàng)目，沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格地前期論證，蜂窩而上，從思想上認(rèn)為就是加長(zhǎng)時(shí)間的BT項(xiàng)目，從而導(dǎo)致項(xiàng)目完成采購(gòu)后，問(wèn)題百出，落地時(shí)間遲遲延后。有些地方政府PPP項(xiàng)目，合規(guī)性手續(xù)缺失，完成PPP項(xiàng)目合規(guī)性時(shí)間遙遙無(wú)期。資金方原因：受制于地方政府財(cái)力、資金退出方式和監(jiān)管方式等要求，PPP項(xiàng)目在融資審批環(huán)節(jié)，容易出現(xiàn)審批時(shí)效不保障、審批結(jié)果不確定的情況，從而會(huì)影響項(xiàng)目的融資交割。施工企業(yè)原因：施工企業(yè)自身不具備實(shí)施PPP項(xiàng)目的專業(yè)能力，從而導(dǎo)致中標(biāo)后，無(wú)法有效開(kāi)展項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，企業(yè)自有風(fēng)險(xiǎn)加劇。

如何應(yīng)對(duì)：一、地方政府應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部關(guān)于規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作的有關(guān)規(guī)定，按照規(guī)定流程，做好PPP項(xiàng)目的識(shí)別準(zhǔn)備等工作，堅(jiān)決守住10%的紅線要求。二、地方政府應(yīng)建立有效的督導(dǎo)機(jī)制。一方面，從宏觀政策、程序合規(guī)等方面加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的管控，比如有些政府提出的PPP項(xiàng)目聯(lián)席制等。另一方面，地方政府應(yīng)監(jiān)督PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出效益，是否有必要選擇PPP模式進(jìn)行，切不可違規(guī)包裝，生拉硬拽。三、施工企業(yè)應(yīng)做好PPP項(xiàng)目的介入工作。一方面，引導(dǎo)地方政府規(guī)范PPP項(xiàng)目的操作，協(xié)助地方政府有效開(kāi)展PPP項(xiàng)目工作。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合地方財(cái)力、金融政策等方面，有效選擇金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)做篩選和識(shí)別分類(lèi)，有的放矢，避免盲目投資，從而出現(xiàn)遲遲無(wú)法解決項(xiàng)目資金的困境。

三、PPP項(xiàng)目稅收征管不明，稅收風(fēng)險(xiǎn)加劇

國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)的準(zhǔn)入細(xì)則，如土地、稅收等配套的政策不明朗。社會(huì)資本與政府出資代表雖出資設(shè)立特殊目的項(xiàng)目公司（SPV），但畢竟是介于地方政府與社會(huì)資本之間唯一的獨(dú)立主體和法人資格，依法納稅是國(guó)家憲法賦予SPV公司的義務(wù)。然而，目前除特殊行業(yè)（如污水處理、垃圾發(fā)電等）明確有稅收減免和優(yōu)惠外，再無(wú)相關(guān)細(xì)則和規(guī)定明確指導(dǎo)SPV公司的納稅安排，且又處于建筑行業(yè)全面推進(jìn)營(yíng)改增的節(jié)點(diǎn)。截止到2017年2月13日，入庫(kù)PPP項(xiàng)目中，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩類(lèi)項(xiàng)目比重達(dá)到了60%，政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目稅收征管不明卻是一大難題。據(jù)筆者測(cè)算，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目中，SPV公司流轉(zhuǎn)稅的影響（兩種極端）在項(xiàng)目總投資的5%左右。

如何應(yīng)對(duì)：一、建議地方政府改變招標(biāo)方式。財(cái)政部要求不得保底收益等，可建議地方政府以資本金收益為招標(biāo)方式，一方面可解決股債分離，同時(shí)，能平滑貸款成本，從而降低地方政府財(cái)政壓力。二、明確不可抗力的調(diào)價(jià)機(jī)制。在PPP未立法和明確稅收征管前提下，在PPP合同中約定可參照?qǐng)?zhí)行財(cái)政部關(guān)于BOT和BT方面的納稅安排（財(cái)政部財(cái)辦會(huì)〔2004〕26號(hào)文等），未來(lái)稅收政策調(diào)整按照不可抗力處理。三、明確約定SPV公司征稅率。此種方式，需地方政府綜合評(píng)估國(guó)家政策規(guī)定和社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目中綜合收益恒定。

四、PPP項(xiàng)目中標(biāo)收益參差不齊，施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加劇

目前，地方政府推出的PPP項(xiàng)目基本以施工企業(yè)和財(cái)務(wù)投資人模式為主，拋開(kāi)財(cái)務(wù)投資人單純獲利后，僅僅剩下施工企業(yè)，以建筑央企和大型國(guó)企為主，獨(dú)立承擔(dān)了項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，國(guó)企為求生存，脫離市場(chǎng)規(guī)則情況下，壓低投資收益、延長(zhǎng)付費(fèi)周期、違規(guī)擔(dān)保等情況隨之出現(xiàn)，施工企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也迎刃而來(lái)。

如何應(yīng)對(duì)：一、施工企業(yè)應(yīng)綜合評(píng)定企業(yè)實(shí)力，設(shè)定底線收益率，不可為保市場(chǎng)而盲目上PPP項(xiàng)目。二、施工企業(yè)應(yīng)綜合分析項(xiàng)目特性，準(zhǔn)確研判項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)，利用政策和工具分散。主要包括融資、保險(xiǎn)、稅收、利率波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)。三、施工企業(yè)應(yīng)綜合考慮金融環(huán)境，認(rèn)真研究金融政策，金融政策的滲透力在PPP項(xiàng)目全周期中有著舉足輕重的作用。四、施工企業(yè)應(yīng)綜合考慮企業(yè)發(fā)展，違規(guī)提供擔(dān)保導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)的案例不在少數(shù)，在新一輪PPP熱潮中，在抓住機(jī)遇發(fā)展的同時(shí)，要筑牢企業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)。

PPP時(shí)代來(lái)臨，在這段如火如荼的熱潮中，我們希望國(guó)家盡快完善政策支撐，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作，合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，也更希望參與的每個(gè)企業(yè)理性分析，認(rèn)真研究和總結(jié)。　（作者單位：中國(guó)十九冶集團(tuán)）